一、引言
行政征收本质上是国家(通过行政机关)对非国有财产在事先进行补偿之后实施的一种强制性交易的行政行为。这种违反财产平等交易原则的行政行为之所以具有正当性，是因为它是行政机关基于“公共利益”的需要，被征收的财产所有人必须服从。但是，行政机关的行政征收若没有法律规范加以控制，则个人或者组织的非国有财产安全就没有法律保障。在当下法律体系中，以《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)为核心规范所规定的“国家征收集体土地”是行政征收最为典型的立法例。[1]
自上个世纪末起始的全国各地兴起的城镇“扩张性”建设，都是建立在国家征收大量的集体土地基础上的经济与社会发展模式。虽然《土地管理法》等法律、法规对征收集体土地作了比较严格、具体的规定，但在GDP为核心的政绩观指导下，一些地方政府违法征收集体土地的现象相当严重，从而引发了失地农民上访甚至采用极端的手段应对。“政府通过卖地实现了地方发展与财政增长的目标，而农民在获得区区数万元的补偿之后，却从此无依无靠地被抛到市场经济的大潮之中。农民一无技能，二无权势，要以区区几万元作为重新置业转产的原始资本显然不足，他们十分清楚自己在失去土地之后的境况。”[2]然而，农民根本无法阻止这种违法征收集体土地的行为。
的确，《土地管理法》有关征收集体土地的规定存在着进一步改进的较大余地，但是，为什么地方政府不依法征收集体土地却基本上都能达到目的呢?这显然是《土地管理法》自身所不能回答的问题。所以，《土地管理法》本身究竟是据于何种法律价值设计征收集体土地制度，尤其是其中的程序性规定，应当是我们不能不研究的问题。比如，当“公共利益”内涵在实体规范中无法找到确切意义时，程序规范的重要性便凸现出来，并成为我们观察、分析问题的切口。据此，本文拟以此为基点，分析行政征收的程序设计、功能，以期有助于立法思路的改进。
二、存在及其合理性：规范分析
《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，作为一条实体性法律规范，它并不足以规范行政征收以使其符合立法目的，所以，《土地管理法》从第44条至49条，又规定了一个征收集体土地的法定程序，旨在通过法律程序实现行政征收的合法目的。该法律程序要旨如下：
(一)“两审批”
“两审批”，即“农用地转用审批”和“征收审批”。前者是“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途;后者是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。我国虽然是“地大物博”，但可利用的土地资源并不富裕，所以，以“双重审批”制度来控制集体土地的流失，与国家发展农业的基本国策基本一致。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款仅规定了农用地转用审批适用的条件，但并没有明确行使审批权的主体。中国各地的实际情况千差万别，“一刀切”的规定虽然有助于国家政令统一，但实际效果往往不尽如人意，虚置国家层面上的“统一规定”情形时有发生。所以《土地管理法》对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
(1)国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目;第二，国务院批准的建设项目占用土地。[3]第1种情形属于“中央对地方”或者“上级对下级”政府之间的法律监督，与《宪法》、《组织法》规定相一致。第2种情形属于国务院“自我监督”或者“自我慎思”，其实际效果取决于国务院自我拘束程度的宽严。由于在当下行政体制中已无更高层级的审批主体，且又没有比较有效的横向控权机制。所以，这样的制度设计实效性总是令人产生合理怀疑。当然，如果配套实施一个良好的国务院内部分权机制，可能会减缓这个制度某种先天缺陷所产生的弊病。
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