《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，作为一条实体性法律规范，它并不足以规范行政征收以使其符合立法目的，所以，《土地管理法》从第44条至49条，又规定了一个征收集体土地的法定程序，旨在通过法律程序实现行政征收的合法目的。该法律程序要旨如下：
（一）“两审批”
“两审批”，即“农用地转用审批”和“征收审批”。前者是“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途；后者是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。我国虽然是“地大物博”，但可利用的土地资源并不富裕，所以，以“双重审批”制度来控制集体土地的流失，与国家发展农业的基本国策基本一致。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款仅规定了农用地转用审批适用的条件，但并没有明确行使审批权的主体。中国各地的实际情况千差万别，“一刀切”的规定虽然有助于国家政令统一，但实际效果往往不尽如人意，虚置国家层面上的“统一规定”情形时有发生。所以《土地管理法》对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
(1)国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；第二，国务院批准的建设项目占用土地。[3]第1种情形属于“中央对地方”或者“上级对下级”政府之间的法律监督，与《宪法》、《组织法》规定相一致。第2种情形属于国务院“自我监督”或者“自我慎思”，其实际效果取决于国务院自我拘束程度的宽严。由于在当下行政体制中已无更高层级的审批主体，且又没有比较有效的横向控权机制。所以，这样的制度设计实效性总是令人产生合理怀疑。当然，如果配套实施一个良好的国务院内部分权机制，可能会减缓这个制度某种先天缺陷所产生的弊病。
(2)市、县政府审批权。在已经批准的土地利用总体规划内将农用地转为建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关按土地利用年度计划分批次批准。在已批准的农用地转用范围内，市、县政府有权审批具体建设项目的用地。[4]市、县政府审批权行使有两个法定条件：第一，存在一个已经过合法审批的、分批次的土地利用年度计划。第二，存在一个具体建设项目需要用地。由于市、县政府与土地使用者关系“密切”或者它本身可能就是一个“土地使用者”，所以，为其审批权行使设置较为严格的法定条件是十分必要的。
(3)省级政府审批权。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。[5]省级政府居于国务院和市、县政府之间，在法律地位上具有特殊意义。它既要执行国务院的决定与命令，又要顾及到地方利益，由它来行使其他建设项目的用地审批权，可以兼顾各方的利益增长，协调中央与地方的利益冲突。
2.“征收审批”程序
如前所述，征收审批的法律效果是改变所征收的土地所有权的性质，即从集体所有改变为国家所有。基于行政效率等因素的考虑，“征收审批”程序可以与“农用地转用审批”程序同时进行。所以，如果批准农用地转用程序中，同时已办理征地审批手续，那么，就不再需要另行办理征地审批。根据所涉农用地的性质、面积，《土地管理法》将“征收审批权”分别授予国务院和省级政府行使。
(1)国务院的审批权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。[6]也就是说，凡是征收基本农田，不论所涉面积多少，一律由国务院审批。[7]此项立法规定反映了国家对基本农田的高度保护，因为它涉及到13亿人的基本生活能否得到满足的问题，具有固本国体的重要功能。
(2)省级政府的审批权。除国务院审批权限外，其他征收土地的，由省级政府审批，并报国务院备案。(8)根据这一规定，省级政府的审批权限是征收35公顷以下的非基本农田的耕地和70公顷以下的其他土地。为了便于国务院宏观调控，法律同时要求省级政府应当将征收审批报国务院备案。
（二）公告与登记
“公告”，即县级以上政府向集体土地所有权人告知其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。“登记”，即被征收土地的所有权人、使用权人到法定机关就补偿事项进行申报登录。从这个程序阶段开始，征收程序呈开放性，准许被征收土地的所有权人、使用权人有权介入征收程序。
1.“公告”程序
《土地管理法》第46条第1款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因为这一规定比较原则，缺乏可操作性，所以，国务院颁发的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第25条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”依照这一规定，“公告”程序有以下几项主要内容：
(1)公告主体是被征用土地所在地的市、县人民政府。《土地管理法》规定的“公告主体”是“县级以上地方人民政府”，《土地管理法实施条例》排除了省级政府为公告主体；如果将“被征用土地所在地的市、县人民政府”中的“市”收缩解释为“县级市”，那么“省辖市”也被排除在公告主体之外。
(2)公告内容是批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。用“等”加以修饰，应解释为“等”之前所列举的内容是法定公告的内容，公告机关必须全部予以公告；其他与征地有关的内容是否需要公告，可以由公告机关裁量决定。
(3)公告地点是被征用土地所在地的乡（镇）、村。作为法定公告地点的“乡（镇）、村”，前者是一个行政区域，后者是一个基层群众性自治区域，它们不是一个特定的地点。为了保证必要的行政效率，同时也要顾及被征收土地的所有权人、使用权人知悉、了解被征收土地的情况，这里的“乡（镇）、村”被规章解释为乡（镇）人民政府办公所在地和村民委员会办公所在地。[9]
2.“征地补偿登记”程序
《土地管理法》第46条第2款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》将《土地管理法》中“到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”改为“到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”[10]就便民角度而言，《土地管理法实施条例》的规定更为可取。依照这一规定，“征地补偿登记”程序的主要内容是：
(1)登记期限为公告规定的期限。此处“登记期限”为公告机关的裁量期限，由公告机关依据实际情况确定。因征地所涉的面积、人数等不同，法律不宜作出统一规定，所以，将登记期限的确定交由公告机关决定，可以兼顾行政效率与便民办事双重目的。
(2)登记机关为公告指定的机关。在公告中指定的登记机关从文义上可以解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。在公告中加以指定，可以便利于被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿登记。不过，相关的部门规章则又规定被征收土地的所有权人、使用权人“到指定地点办理征地补偿登记手续。”[11]但这里的“指定地点”应当解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。
（一）“两审批”
“两审批”，即“农用地转用审批”和“征收审批”。前者是“农业用地”转为“建设用地”的审批程序，它的功能是改变了土地性质或者用途；后者是土地从“集体所有”转为“国家所有”的审批程序，它的功能是改变了土地所有权关系。我国虽然是“地大物博”，但可利用的土地资源并不富裕，所以，以“双重审批”制度来控制集体土地的流失，与国家发展农业的基本国策基本一致。
1.“农用地转用审批”程序
《土地管理法》第44条第1款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”这是农用地转用审批程序的基本规定。此条款仅规定了农用地转用审批适用的条件，但并没有明确行使审批权的主体。中国各地的实际情况千差万别，“一刀切”的规定虽然有助于国家政令统一，但实际效果往往不尽如人意，虚置国家层面上的“统一规定”情形时有发生。所以《土地管理法》对于农用地转用审批权采用了中央与地方、上级与下级政府之间适度分权的控权模式：
(1)国务院审批权。在涉及农用地转为建设用地时，由国务院行使审批权的情形有：第一，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目；第二，国务院批准的建设项目占用土地。[3]第1种情形属于“中央对地方”或者“上级对下级”政府之间的法律监督，与《宪法》、《组织法》规定相一致。第2种情形属于国务院“自我监督”或者“自我慎思”，其实际效果取决于国务院自我拘束程度的宽严。由于在当下行政体制中已无更高层级的审批主体，且又没有比较有效的横向控权机制。所以，这样的制度设计实效性总是令人产生合理怀疑。当然，如果配套实施一个良好的国务院内部分权机制，可能会减缓这个制度某种先天缺陷所产生的弊病。
(2)市、县政府审批权。在已经批准的土地利用总体规划内将农用地转为建设用地，由原批准土地利用总体规划的机关按土地利用年度计划分批次批准。在已批准的农用地转用范围内，市、县政府有权审批具体建设项目的用地。[4]市、县政府审批权行使有两个法定条件：第一，存在一个已经过合法审批的、分批次的土地利用年度计划。第二，存在一个具体建设项目需要用地。由于市、县政府与土地使用者关系“密切”或者它本身可能就是一个“土地使用者”，所以，为其审批权行使设置较为严格的法定条件是十分必要的。
(3)省级政府审批权。除国务院和市、县政府审批的建设项目用地外，其他建设项目用地审批权由省级政府行使。[5]省级政府居于国务院和市、县政府之间，在法律地位上具有特殊意义。它既要执行国务院的决定与命令，又要顾及到地方利益，由它来行使其他建设项目的用地审批权，可以兼顾各方的利益增长，协调中央与地方的利益冲突。
2.“征收审批”程序
如前所述，征收审批的法律效果是改变所征收的土地所有权的性质，即从集体所有改变为国家所有。基于行政效率等因素的考虑，“征收审批”程序可以与“农用地转用审批”程序同时进行。所以，如果批准农用地转用程序中，同时已办理征地审批手续，那么，就不再需要另行办理征地审批。根据所涉农用地的性质、面积，《土地管理法》将“征收审批权”分别授予国务院和省级政府行使。
(1)国务院的审批权。基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷和其他土地超过70公顷的征收，由国务院审批。[6]也就是说，凡是征收基本农田，不论所涉面积多少，一律由国务院审批。[7]此项立法规定反映了国家对基本农田的高度保护，因为它涉及到13亿人的基本生活能否得到满足的问题，具有固本国体的重要功能。
(2)省级政府的审批权。除国务院审批权限外，其他征收土地的，由省级政府审批，并报国务院备案。(8)根据这一规定，省级政府的审批权限是征收35公顷以下的非基本农田的耕地和70公顷以下的其他土地。为了便于国务院宏观调控，法律同时要求省级政府应当将征收审批报国务院备案。
（二）公告与登记
“公告”，即县级以上政府向集体土地所有权人告知其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。“登记”，即被征收土地的所有权人、使用权人到法定机关就补偿事项进行申报登录。从这个程序阶段开始，征收程序呈开放性，准许被征收土地的所有权人、使用权人有权介入征收程序。
1.“公告”程序
《土地管理法》第46条第1款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”因为这一规定比较原则，缺乏可操作性，所以，国务院颁发的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第25条规定：“征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”依照这一规定，“公告”程序有以下几项主要内容：
(1)公告主体是被征用土地所在地的市、县人民政府。《土地管理法》规定的“公告主体”是“县级以上地方人民政府”，《土地管理法实施条例》排除了省级政府为公告主体；如果将“被征用土地所在地的市、县人民政府”中的“市”收缩解释为“县级市”，那么“省辖市”也被排除在公告主体之外。
(2)公告内容是批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等。用“等”加以修饰，应解释为“等”之前所列举的内容是法定公告的内容，公告机关必须全部予以公告；其他与征地有关的内容是否需要公告，可以由公告机关裁量决定。
(3)公告地点是被征用土地所在地的乡（镇）、村。作为法定公告地点的“乡（镇）、村”，前者是一个行政区域，后者是一个基层群众性自治区域，它们不是一个特定的地点。为了保证必要的行政效率，同时也要顾及被征收土地的所有权人、使用权人知悉、了解被征收土地的情况，这里的“乡（镇）、村”被规章解释为乡（镇）人民政府办公所在地和村民委员会办公所在地。[9]
2.“征地补偿登记”程序
《土地管理法》第46条第2款规定：“被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”《土地管理法实施条例》将《土地管理法》中“到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”改为“到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”[10]就便民角度而言，《土地管理法实施条例》的规定更为可取。依照这一规定，“征地补偿登记”程序的主要内容是：
(1)登记期限为公告规定的期限。此处“登记期限”为公告机关的裁量期限，由公告机关依据实际情况确定。因征地所涉的面积、人数等不同，法律不宜作出统一规定，所以，将登记期限的确定交由公告机关决定，可以兼顾行政效率与便民办事双重目的。
(2)登记机关为公告指定的机关。在公告中指定的登记机关从文义上可以解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。在公告中加以指定，可以便利于被征收土地的所有权人、使用权人进行补偿登记。不过，相关的部门规章则又规定被征收土地的所有权人、使用权人“到指定地点办理征地补偿登记手续。”[11]但这里的“指定地点”应当解释为“当地人民政府土地行政主管部门”。
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