新型城镇化重划土地利益格局

　　中投顾问提示：以土地改革破题的新型城镇化，尚未开局就走进了尴尬。尽管政策明确，但法律框架难撼，三个月来，在“新型城镇化”政策引导下，沿袭、演化了26年来的快速、野蛮的城镇化道路或许正在走向末路。《土地管理法》实施26年后，按照市场价格“公平补偿”终于进入立法程序。

　　以土地改革破题的新型城镇化，尚未开局就走进了尴尬。尽管政策明确，但法律框架难撼

　　三个月来，在“新型城镇化”政策引导下，沿袭、演化了26年来的快速、野蛮的城镇化道路或许正在走向末路。

　　至2011年末，中国城镇化率已达到51.27%，城镇全部常住人口6.9亿，而十年前的这一数字仅为36.2%。快速提高城镇化率主要依赖政府“用低成本的土地扩大城市面积，用高杠杆的土地经济来聚集资金”。成绩是中国在历史上第一次实现了城里人数多于农村人数的格局，而负面影响是，土地资源快速消耗;农民整体利益没有得到保护。

　　1996年全国耕地面积约为19.5亿亩，至2011年全国耕地保有量已经下降为18.2亿亩;政府出让土地的价款中，给农民的征地补偿费曾一度低至仅占10%;2011年征地拆迁引发的群体性事件占到了当年群体性事件的50%。事实上，快速、野蛮的城镇化过程中隐含的令人心惊的数字还可以拉得更长。

　　这些负面影响的根源还是土地，这也就意味新型城镇化开局必然要撼动旧的土地利益格局。

　　真假农民利益

　　“1990年代初我们去湖南调研，亲眼目睹了一个农民被征地后获得的补偿款，仅仅够他买一张去广州打工的单程车票，真的是触目惊心。”一位供职国土资源部20余年的官员向《中国企业家》回忆，一边是一张火车票征来一块地;另一边则是不断刷出新高的土地拍卖价格，结果是年年盆满钵盈的地方政府收入。旧格局中，失地农民一向被认为最为弱势，也最难以被政策、法律公平对待。

　　弱势与不公的根源埋藏在最初的“顶层设计”中—1986年6月公布的《土地管理法》公布，开启了中国城镇化的道路。

　　依据现行《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。简言之，建设城镇所需的农村建设用地必须先由国家征收然后才能开发使用。接下来的《土地管理法》第47条，则明确了征收农民土地补偿的上限总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

　　这两个条款确立了此前26年中国城镇化的基本游戏规则：“地从农民那征，钱从卖地中来。”土地一级市场只有政府一个卖家，且这位卖家的进货价“不能超过平均收成的30倍”。这两条法律如乌云盖顶，注定了中国农民在土地被征收后的微薄补偿。在中国从慢跑到狂奔的26年城镇化进程中，征地在旁观者眼中有时更像是一场赤裸裸的“掠夺”，而掠夺者的护身符正是《土地管理法》中的43条和47条。

　　2012年11月召开的“十八大”提出了“新型城镇化”政策，这就意味着党政国策今后会支持打破旧的城镇化模式和旧的土地供给模式。政策已然明朗，但土地格局能否破题还要等待全国人大的立法支持。

　　12月24日，《土地管理法修正案(草案)》提请全国人大常委会审议，草案删除了现行《土地管理法》第47条中关于“30倍补偿上限”的规定，以“公平补偿”原则替代之内容。言下之意，征收土地的补偿款中，要以市场价格或同类土地价格进行参照。

　　《土地管理法》实施26年后，按照市场价格“公平补偿”终于进入立法程序。删除补偿上限意味着农民补偿与土地财政间的利益蛋糕可以重新切分。中国城郊经济研究会名誉会长包永江甚至乐观地提出，如果征地补偿标准提高10倍，农民一亩地就能拿到几十万元补偿，这样农民可以“带资进城”，既能缩小城乡收入差距，又可加快城镇化进程。

　　然而四天之后，即12月28日，在2012年最后一次的全国人大常委会上，《土地管理法修正案(草案)》没能进入表决程序。

　　全国人大常委会法工委副主任阚珂在接受媒体采访时表示，常委会没有表决该草案的原因是，目前关于征地补偿标准的设定仍存在不同意见，这方面的标准要进一步细化。换言之，这种在补偿中“上不封顶”的立法方式在参会委员看来很值得商榷。

　　不同意删除47条补偿上限的还有国土部一些官员。“把另一个时空的问题，放到这个时空来对比，没有意义。低补偿那是过去。删除补偿上限会造成新的社会不公平。”一位国土资源部官员对本刊说，“你知道现在是多少价吗?我们补给农民的对价，有些已经达到了100万元/亩，(与此后的土地出让价格)完全倒挂。在这种情况下，那些所谓的专家还提出补偿标准涨十倍，这样的人是对社会的不负责任。”

　　说这些话时，这位官员手中还拿着一份财政部的统计数据。数据显示2011年国有土地使用权出让总收入为33100亿元，其中征地拆迁补偿等成本支出已经占了23000亿元。

　　从这组数据可以看出两方面问题：一、近期的征地补偿中，部分失地农民(尤以城郊农民为代表)得到的钱并不少;二、地方政府土地出让金大部分已经支付给了农民，如果加入后期土地整理和基础设施配套的投入，地方政府账上剩不下什么钱。

　　按国土资源部的逻辑，即使政府转手卖地获得的土地出让金再多，这钱也与农民无直接关系。因为农民的土地被征收后，地块能以高价出让，这也不是农民努力的结果，而是城镇化发展建设的结果。况且政府征地卖地获得的差价也没留在自己账上，也都投向了城市建设。“根本就谈不上重新划分利益的问题了。”国土部这位官员说。

　　面对官员的一连串吐槽，多年来批评现有土地制度的学者华生，罕见地力挺了国土部的逻辑。

　　在华生看来，政府也陷入了一个困境：因为政府的不透明，导致虽然近年来，政府迫于社会的压力不断提高征地补偿，但公众对于政府补偿的认识仍停留在“补偿费只占到卖地收入的10%”的层面，少有人注意到，城中村以及城郊的居民得到的补偿款已经很高，拿到高额补偿款的城郊农民，已经是与政府、房地产商共同“分赃”的角色。同样是因为政府的不透明，公众只看政府以6万元/亩的补偿价格征了地，转手又以单亩几十万元的价格卖地，都认为政府赚了很多钱。但没有人注意到政府投入的绿化带等公共基础设施，所以平均起来政府不仅没赚钱，还背了个包袱。

　　“如果在现在的补偿基础上，还要将补偿标准提高10倍，那拿什么搞基础设施建设呢?这说明原有的思路出了问题，土地财政的模式要重新考虑，否则走不出新型城镇化的道路来。”华生称。

　　原本想给农民提高征地补偿的立法初衷，在法律修订的前夜，被立法部门、政府部门和学者一一批驳。这一幕在《破产法》、《物权法》旷日持久的立法过程中都曾经上演。可与以往长线磨合的修法工作不同的是，这次《土地管理法》的修订，却是一次在本届人大卸任前，必须要完成的修法工作。