四川拆迁系列之一：起诉复议机关的复议决定，谁是被告?

　　【事实概要】

　　四川省安岳县文昌养猪专业合作社在安阳县岳阳镇梓潼村二组拥有合法的经营场所。2011年，因涉及到征地拆迁问题，养猪合作社的负责人王先生来到了北京，委托本团队赵建律师，帮助他们在征地拆迁过程中依法维权。

　　【办案掠影】

　　赵建律师详细了解案情后，从征地拆迁项目的合法性入手，指导当事人向安岳县住建局申请政府信息公开。然而经过递交申请文书和多次电话催告后，安岳县住建局在法定15个工作日内并没有作出任何回复。

　　2011年10月，赵律师指导当事人向资阳市住建局邮递了行政复议申请书，要求对安岳县住建局政府信息公开不作为启动行政复议程序。然而直到四个月后，资阳市住建局才迟迟下达了《关于驳回王XX的行政复议申请决定书》。

　　政府部门的消极怠慢，掩盖不了申请政府信息公开和行政复议过程中的诸多违法之处。2012年3月，王先生一致诉状，将资阳市住建局的复议决定连同安岳县住建局的政府信息公开不作为一并诉至资阳市雁江区人民法院。岂料初审法院却置法律明文规定于不顾，以被告主体不适格为由，裁定不受理王先生的起诉。显然，安岳县住建局、资阳市住建局和雁江区人民法院纠缠在了地方利益之中，要获得最终的的法律救济，必须将案件推到更高的裁判机关中去。

　　于是，在赵律师的指导下，王先生决定挑战初审法院的不受理裁定，将其上诉至资阳市中级人民法院。在上诉过程中，赵律师精心准备、据理力争，使上诉法院不得不正视初审裁定的违法之处，于2012年10月作出上诉裁定，撤销初审法院不予受理裁定书，决定由其受理本案。至此，王先生终于打开了诉讼之门。

　　【律师说法】起诉复议机关的复议决定，谁是被告?

　　行政诉讼往往因为涉及众多不同领域、不同层级的政府机关而变得纷繁复杂，当事人在面对不同的行政机关时，可能会发出“谁是被告”的疑问。本案中，复议机关资阳市住建局的复议决定是否可诉，成为一二审最重要的争议。本文希望希望对我国法律规定的复议机关作为被告适格问题，进行简单的梳理。

　　我国《行政诉讼法》第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”该条规定了涉及复议的行政诉讼被告的一般情形。按照最高法院的司法解释，“改变具体行政行为”具有三种情形：(1)改变原具体行政行为的主要事实和证据;(2)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响;(3)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为的处理结果。除此之外，其他复议决定都属于“维持原具体行政行为”。

　　需要注意的是，《行政诉讼法》25条第2款确定的只是一般原则，在涉及政府信息公开时，法律和司法解释有着一些特别规定。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第22条规定：“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”该条就指出，面对复议机关不作为时，如果当事人的诉讼对象是复议机关的不作为情形，那么复议机关就可以成为被告。行政机关的不作为，指行政机关没有在法定期限或者合理期限不实施一定法定职责的行为。

　　本案的情形正符合行政诉讼法这一司法解释的规定。按照《行政复议法》的规定，行政复议的期限最长不能超过60天。而本案中的复议机关资阳市住建局，在当事人递交复议申请四个月后，才作出复议决定，这已经明显构成了行政不作为。王先生在一审诉状中，明确表明不服复议机关的不作为，由此，资阳市住建局作为复议机关，当然能够成为适格的诉讼被告。